城鄉建設用地“增減掛鈎”，損害村民合法權益可不成！

2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》第(十)項中出現了這樣的表述：鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鈎。

此即為“增減掛鈎”改革試點的最初依據。

那麼，所謂的“城鄉建設用地增減掛鈎”究竟是什麼意思?這會對村民的權益產生怎樣的影響呢?

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究竟什麼是“增減掛鈎”?

國土資源部《城鄉建設用地增減掛鈎試點管理辦法》第2條規定，本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鈎(以下簡稱掛鈎)是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用於城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地佈局更合理的目標。

從這一定義中可知，城鄉建設用地增減掛鈎主要有以下3方面作用：

其一，拆舊建新，切實改善農村村民居住環境和村莊面貌。

這一改革試點政策將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鈎，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

實踐中，一些地方的集體建設用地(如宅基地)散落分佈。

此時，就可以將這些散落的宅基地“自願退出”，整理復墾為耕地，將零散退出形成的面積整合在一起，直接在鄉、鎮的成片城鎮建設用地上增加面積，從而實現“零拆整建”“集中規劃”的新農村建設目標。

故此，“拆舊建新”是這一改革試點政策的最重要作用之一。

其二，增加耕地有效面積，提高耕地質量。

這一政策的一個基本原則是，增減掛鈎必須符合土地利用總體規劃，週轉指標在規模上不得超過新增耕地的面積。

通俗點説，就是拆舊區復墾新增耕地面積大於等於建新區佔用耕地面積加上掛鈎週轉指標規模。

掛鈎週轉指標專項用於控制項目區內建新地塊的規模，不得作為年度新增建設用地計劃指標使用。

從這個角度理解，“增減掛鈎”的關鍵其實在於“拆舊復墾”，而不在於“盲目建新”。

其三，服務於集體所有建設用地使用權流轉等土地制度改革舉措。

二者的關係是比較複雜的，這裏不展開。

“增減掛鈎”必須保障村民權益

如其他土地制度改革措施一樣，這一改革試點政策在推行中也出現了一些問題，尤其是以改革之名肆意侵害項目區村民合法權益的情形時有發生。

為此，國務院於2010年下發《關於嚴格規範城鄉建設用地增減掛鈎試點切實做好農村土地整治工作的通知》，其中明文指出：

以切實維護農民權益為出發點和落腳點。

要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意願，堅持羣眾自願、因地制宜、量力而行、依法推動。

要依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，依法保障農民的知情權、參與權和受益權。

整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地後，經批准將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，切實做到農民自願、農民參與、農民滿意。

嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓。

要與地方經濟社會發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，遵循城鎮發展規律，區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閒置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。

涉及農村拆遷安置的新居建設，要為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建築。

要尊重農民意願並考慮農民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。

嚴禁在農村地區盲目建高樓、強迫農民住高樓。

嚴禁侵害農民權益。

開展增減掛鈎試點，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。

涉及土地調整互換使用的，未徵得農村集體組織和農民同意，不得強行開展增減掛鈎試點。

必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。

要明確受益主體，規範收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用於支持農業農村發展和改善農民生產生活條件，防止農村和農民利益受到侵害。

事實上，根據前述《辦法》的規定，掛鈎試點工作必須經國土資源部批准，未經批准不得自行開展試點工作。

實踐中，還存在一些地方“搭車”開展所謂試點改革，實際根本沒有獲得國土資源部批准的情形。

對於這類違規開展的項目，應當依法予以叫停。

在明拆遷律師最後想提示廣大農民朋友的是，嚴格意義上講，除土地、房屋徵收項目具有“強制性”外，以其他任何名義開展的改革試點均不應具有強制性。

“羣眾積極性較高”是這類改革試點推進的前提條件，而不應出現逼着羣眾參與試點的情形，更不能以試點為名將現有的土地承包合同、土地權屬證明否定，出現“違法改革”的事情。

此類項目沒有強拆，若現實中出現了違法暴力強拆、逼遷等狀況，村民可及時委託專業徵收維權律師介入，堅決依法捍衞自己的土地、房屋權利。

這與“不支持改革試點”的大帽子完全無關。