中國銀監會辦公廳關於國有及國有控股銀行業金融機構“小金庫”問題處理處罰的意見

中國銀監會辦公廳關於國有及國有控股銀行業金融機構“小金庫”問題處理處罰的意見

為切實將“小金庫”問題處理處罰工作落到實處，根據中央治理辦《國有及國有控股中央企業和金融企業“小金庫”問題處理處罰指導意見》和相關法律法規，結合國有及國有控股銀行業金融機構（以下簡稱銀行業金融機構）實際，銀監會治理“小金庫”工作領導小組辦公室研究制定了本意見，供處理處罰或辦理移送時執行。

頒佈單位：中國銀行業監督管理委員會(已撤銷)

文       號：銀監辦發[2011]144號

頒佈時間：2011-05-06

實施時間：2011-05-06

時 效  性：現行有效

效力級別：部門規範性文件

一、“小金庫”的概念和認定

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於深入開展“小金庫”治理工作的意見》(中辦發2009)18號)的規定，本次治理所説的“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產。主要有三個特點：一是強調符合規定的單位賬簿;二是不僅僅侷限在資金，強調各項資金(含有價證券)及其資產;三是就認定而言不強調設立“小金庫”的手段和方法。認定是否屬於“小金庫”的唯一標準是看資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿。所謂單位賬簿是指《會計法》規定的本單位會計賬簿。

需要注意的是，在往來科目中列收列支，超範圍、超標準發放獎金、津貼，公款旅遊、請客、送禮等，只要是在符合規定的賬簿內登記、核算，就不能認定為“小金庫”，應按違反財政、財務、會計法律法規、規章制度及有關黨紀政紀規定和國家法律法規進行處理處罰。

需要特別強調的是，“小金庫”稱謂不是法律用語。因此在處理處罰時，應根據《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》等相關法律法規，引述“賬外資金”、“賬外資產”、“賬外賬”等法定用語，確保處理處罰的一致性、規範性。

二、處理處罰的基本原則

對銀行業金融機構“小金庫”問題的處理處罰，必須堅持依法依紀、寬嚴相濟的原則、原則性與客觀性相結合的原則、處理事與處理人相結合的原則，以查實的事實為依據，以法律法規為準繩，既體現政策的嚴肅性，又體現政策的統一性。

三、從輕從寬和從重從嚴處理處罰的相關規定

(一)從輕從寬處理處罰的相關規定

從輕從寬的總體原則是，對自查發現的問題從輕從寬處理。凡自查認真、糾正及時的，對責任單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對有關責任人員可從輕、減輕或免予處分。各單位對其所屬單位進行的內部檢查視同自查。具體處理處罰依據《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》第十一條及《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》第十二條的規定，從輕處分。符合《行政處罰法》第二十七條規定情形的，應當依法從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。符合《行政處罰法》第二十九條規定，違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

(二)從重從嚴處理處罰的相關規定

從重從嚴的總體原則是，對被查發現的“小金庫”問題，不僅要嚴格依法依規對單位進行處理處罰，還要對有關責任人員依紀依法追究責任。《國有及國有控股金融企業“小金庫”專項治理試點工作方案》印發後設立“小金庫”的，對責任單位主要領導、分管領導和直接責任人要嚴肅處理，按照組織程序先予以免職，再依據黨紀政紀和有關法律法規追究責任。具體處理處罰依據《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》第十條及《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》第十一條的規定，從重處理。

四、定性及處理處罰依據

(一)“小金庫”問題定性依據

1.《會計法》第三條、第九條、第十五條、第十六條、第十七條、第二十五條、第二十六條;

2.《公司法》第一百六十五條、第一百七十二條;

3.《商業銀行法》第五十一條、第五十二條、第五十五條;

4.《企業財務通則》、《金融企業財務規則》、《企業會計準則》、《會計基礎工作規範》、《禁止金融機構設置“小金庫”的財務管理規定》及財務、資產、税收等規章制度的相關規定。

(二)“小金庫”問題處理處罰依據

1.《會計法》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條等的規定;

2.《公司法》第二百零二條、第二百零三條;

3.《銀行業監督管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條;

4.《商業銀行法》第七十五條、第七十八條、第七十九條、第八十四條、第八十五條、第八十九條;

5.《金融違法行為處罰辦法》第十一條;

6.《財政違法行為處罰處分條例》(國務院令第427號)第九條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條等的規定;

7.《禁止金融機構設置“小金庫”的財務管理規定》第二十六條、第二十七條;

8.財務、税收、資產、現金等相關法律法規、規章制度的相關規定。

五、處理處罰具體意見

處理處罰的總體要求是，將“小金庫”的資金或資產納入國家規定的賬簿內，統一登記和核算;對財政性資金，該繳入國庫的繳入國庫，該上交財政專户的上交財政專户;涉及税務問題的，按税法的有關規定處理;對“小金庫”資金髮給個人的部分，該追繳的追繳，該退還的退還;對設立使用“小金庫”的單位給予警告或通報批評，該罰款的罰款;對設立“小金庫”直接負責的主管人員和其他責任人員，要按照幹部管理權限，依照黨紀政紀和有關法律法規，嚴肅追究責任;“小金庫”數額巨大、情節嚴重的，按照有關規定從重處理，公告其行為及處理處罰決定;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。對專項治理工作中發現的其他違反法律法規的問題，按照國家有關法律法規進行處理。需要移送的，及時移送相關部門處理。

處理處罰應根據“小金庫”的資金來源和“小金庫”的支出情節、性質、金額綜合考慮，可參考以下意見。

(一)“小金庫”的資金來源

1.用經營性收入等各類收入設立“小金庫”

銀行業金融機構用利息收入、手續費收入、資產清理和抵債資產變現收入等各類收入設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，限期追回有關款項和違法所得，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，按照税收有關規定補繳税款，並依據《銀行業監督管理法》、《金融違法行為處罰辦法》的有關規定，視情節處以下列行政處罰：警告;沒收違法所得，並處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，處10萬元以上50萬元以下的罰款;責令銀行業金融機構對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分;對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處5萬元以上50萬元以下罰款;取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事銀行業工作。

2.用財政性資金設立“小金庫”

(1)銀行業金融機構採取隱匿、截留等方式，不繳或少繳行政事業性收費、政府性基金等財政收入設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，督促上繳應當上繳的財政收入。需要進行處罰的，移送財政或審計部門處理。屬於税收方面的違法行為，依照有關税收法律、行政法規的規定處理處罰。

(2)銀行業金融機構採取虛報、冒領、挪用等違法手段騙取財政資金及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，追回違反規定使用、騙取的有關資金。需要進行處罰的，移送財政或審計部門處理。

(3)銀行業金融機構私存私放財政資金或其他公款設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，追回私存私放的資金，調整有關會計賬目，並依據《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定，視情節處以下列行政處罰：沒收違法所得;對單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。

3.虛列支出、成本、費用設立“小金庫”

(1)銀行業金融機構以假髮票、假合同等方式編造虛假經濟業務，虛列各項支出、成本、費用設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，限期追回有關款項，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，按照税收有關規定補繳税款。需要進行處罰的，移送財政或審計部門處理。

(2)銀行業金融機構超出實際經濟業務事項金額列支會議費、勞務費、培訓費等各項支出、成本、費用，以掛賬消費或套取資金方式設立“小金庫”的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，限期追回有關款項，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，按照税收有關規定補繳税款。需要進行處罰的，移送財政或審計部門處理。

4.轉移資金設立“小金庫”

(1)除《工會法》規定的資金來源外，銀行業金融機構將公款轉入工會賬户的，可以認定為“小金庫”。由實施檢查的機構責令改正，限期追回轉移的資金，調整有關會計賬目，並按照税收有關規定補繳税款。

(2)銀行業金融機構以關聯交易等方式撥款到下級單位，並在下級單位列支應由本單位承擔的各項費用的，由實施檢查的機構責令改正，限期追回轉移的資金，調整有關會計賬目，並按照税收有關規定補繳税款。

5.賬外資產

(1)銀行業金融機構有賬外固定資產、無形資產的，由實施檢查的機構責令限期改正，調整有關會計賬目，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，並按照税收有關規定補繳税款。

(2)銀行業金融機構有賬外股權和債權(包括對個人借款和貸款)的，由實施檢查的機構責令限期改正，追回有關款項，調整有關會計賬目，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，並按照税收有關規定補繳税款。

(3)銀行業金融機構有賬外有價證券的，由實施檢查的機構責令改正，限期處置，追回有關款項，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，並按照税收有關規定補繳税款。

(二)“小金庫”的資金用途

關於“小金庫”的資金支出需要強調三點：一是“小金庫”資金用途與“小金庫”資金來源緊密相連，處理處罰時原則上以“小金庫”資金來源適用的法律法規為主;二是“小金庫”資金用途的去向、性質、情節是研究確定處理處罰“從嚴”或“加重”政策的重要依據;三是“小金庫”資金來源與“小金庫”資金用途處理處罰適用法律法規依據不一致時，以法律法規規定的上限為標準進行處罰，但不得重複處罰。

1.購建資產

銀行業金融機構使用“小金庫”資金購建房產、汽車等資產保障公用需要的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，納入單位會計賬簿統一核算，統一管理，並按照税收有關規定補繳税款。購建房產、汽車等資產違規供個人使用的，責令限期收回或處置賬外資產，納入單位法定賬簿，並按照税收有關規定補繳税款。

2.發放獎金、津貼補貼、福利等

銀行業金融機構使用“小金庫”資金髮放獎金、津貼補貼、實物及購物卡等、報銷應由個人承擔的費用的，由實施檢查的機構責令追回，納入法定賬簿核算，按照税收有關規定補繳税款，並依據《會計法》第四十二條規定，對單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。

3.接待宴請、公款旅遊支出

銀行業金融機構使用“小金庫”資金接待宴請的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，按照税收有關規定補繳税款。用於集體或個人旅遊的，追回有關款項，納入單位法定賬簿核算，並按照税收有關規定補繳税款。

4.用於禮品、禮金支出

銀行業金融機構使用“小金庫”資金進行禮品、禮金支出的，由實施檢查的機構責令改正，追回資金，納入單位法定賬簿核算，並視情節輕重追究有關人員責任;對已購買尚未發放的禮品，責令限期處置，並將處置所得納入單位法定賬簿核算。

5.彌補成本、費用

銀行業金融機構使用“小金庫”資金用於彌補成本、費用的，由實施檢查的機構責令改正，調整有關會計賬目，納入單位賬簿統一核算，統一管理，並按照税收有關規定補繳税款。

6.私分

銀行業金融機構相關人員私分“小金庫”款項的，由實施檢查的機構責令改正，追回資金納入單位法定賬簿核算，按照税收有關規定補繳税款，並嚴肅追究相關責任人責任。

六、處理處罰程序

銀監會對查出的銀行業金融機構“小金庫”問題進行處理處罰時，應由各檢查組根據本意見的要求，充分考慮被查單位反饋的實際情況，提出具體的處理處罰措施。檢查組負責製作《現場檢查意見書》報銀監會治理辦，治理辦辦公會議討論通過後報領導小組負責人審批，領導小組負責人審定後報中央治理辦審核，中央治理辦審核後，由銀監會按照法定程序統一向被查單位下達處理處罰決定。擬實施行政處罰的，按照《銀監會行政處罰辦法》規定的立案、調查、取證和審查程序進行。檢查組負責製作《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，並將調查報告、相關證據、當事人陳述和申辯的意見、法律部門的審查意見及其他相關材料一併報銀監會治理辦，治理辦辦公會議討論通過後報領導小組負責人審批。重大行政處罰報主席會議集體討論決定。領導小組負責人審定後或主席會議集體討論決定後報中央治理辦審核，中央治理辦審核後，由銀監會按照法定程序統一向被查單位下達行政處罰決定。具體處理處罰程序參照《銀監會現場檢查規程》和《銀監會行政處罰辦法》規定的程序執行。

七、關於移送

凡設立和使用“小金庫”的，原則上要根據《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為政紀處分暫行規定》，按照幹部管理權限移送相應紀檢監察部門處理處罰。對於設立和使用“小金庫”涉嫌犯罪的，可先移送紀檢監察機關調查處理，再移送司法機關，也可直接移送司法機關處理。涉及財政、税收、土地等其他問題，線索清晰但未能調查清楚或需要有關部門處理的，移送相關職能部門調查處理。移送時應將需移送案件的工作底稿、檢查報告和移送意見等材料一併移送，並按照規定的程序和要求辦理移送手續。

八、關於信訪舉報

對於信訪舉報的“小金庫”問題，屬於銀監會直接監管的金融機構的，由銀監會負責查證;屬於金融機構地方分支機構或法人機構的，由銀監會駐當地派出機構負責查證。查證屬實的，由銀監會或當地派出機構按本意見的規定處理處罰;需移送的，按照有關規定移送相關部門。

本意見僅供此次“小金庫”治理工作處理處罰時使用。

二○一一年五月六日