徵地批覆具有可訴性嗎

《最高院關於曾成、龍平安等六人訴國土資源部徵地批覆行政行為是否受理的覆函》中答覆稱：“依照《土地管理法》的規定，只有國務院和省級人民政府才有徵地批准權，在國務院批准徵地後，國土資源部以批覆形式通知省級人民政府的行為，屬於國務院批准徵地行為的組成部分。

對國土資源部以不屬於行政複議範圍作出的不予受理徵地行政複議申請決定，當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當裁定不予受理，已經受理的，應當裁定駁回起訴。

可以看出，最高院也將徵地批覆視為內部的通知行為，進而將其納入了不可訴的範圍。

(2005)行他字第23號《最高人民法院關於適用﹤行政複議法﹥第三十條第二款有關問題的答覆》中稱：“《行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定;二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。

依照上述法律和司法解釋的規定，公民、法人或者其他組織不服省、自治區、直轄市人民政府作出的徵收土地決定申請行政複議，複議機關作出的行政複議決定屬於最終裁決行為。

同時，《行政訴訟法》第十三條第(四)項規定，公民、法人或者其他組織對“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

上述法律法規、司法解釋或將徵地批覆納入內部行政行為或認定為最終裁決行為，均認為不屬於行政訴訟法受案範圍，即徵地批覆不可訴。

【案情簡介】

2016年由北京在明律師事務所的劉勇進律師代理的興安街道某居民委員會的李某與安丘市人民政府對簿公堂，在當地引起了不小的關注。

民起訴官並不新鮮，但是所告的內容卻足以引起政府和所有被拆遷人的關注：起訴安丘市人民政府作出的《關於收購安丘市興安街道某居民委員會國有建設用地使用權批覆》(安政土字【2014】159號，以下簡稱159號批覆)。

原告李某認為安丘市人民政府作出的159號批覆侵犯了包括但不限於原告在內的集體經濟組織成員的合法權益，請求法院撤銷該批覆。

為了能更好的幫助讀者理解本案，筆者對該案案情進行簡單梳理如下：

1. 1994年，某居民委員會全體成員經山東省人民政府批准轉為城鎮居民户口，土地相應由土地管理部門代政府收歸國有。

在土地轉為國有後，土地管理部門未通過有償收回進行儲備，實際仍由居委會一直管理使用;

2. 2014年4月10日，某居委會向安丘市國土局提出申請，請求將居委會面積為__平方米的國有土地收回重新重置，街道辦在申請書上加蓋公章;

3. 2014年9月26日，安丘市國土局與居委會就收回土地及土地補償費等事宜簽訂了《收回土地協議書》。

4.2014年10月13日，安丘市國土局向安丘市人民政府提交《關於某居委會國有建設用地使用權的請示》，請求政府批准收購居委會的國有建設用地，交由安丘市土地儲備中心並依法出讓;

5.2014年10月13日，安丘市人民政府作出被訴159號批覆，批准收購居委會的國有建設用地使用權，由安丘市國土局與居委會簽訂《收購土地協議書》，並向其支付收購土地補償款，之後將相關款項撥付給居委會。

6. 2015年3月安丘市某房地產開發有限公司通過出讓取得包括原告房屋佔用土地在內的數平方米土地;

7. 原告李某通過信息公開方式獲知市政府作出的159號批覆。

原告認為侵犯其合法權益因此訴至人民法院。

一審法院認為：

159號批覆批准收購土地屬於履行行政職責的行為，且安丘市國土局已經依據該批覆與居委會簽訂收購土地協議進行了有償收購土地，該批覆已經對外發生法律效力，原告對該批覆不服提起訴訟，依法屬於行政訴訟的受案範圍。

被告主張被訴161號批覆屬於內部行政行為而不屬於行政訴訟受案範圍的主張不予採納。

本案所涉批覆不是一般、嚴格意義上的徵地批覆，案件中的集體土地早已轉為國有，只是土地尚由居委會代管，後由人民政府對回購國有建設用地的批覆。

但關於徵地批覆是否可訴提供了可以借鑑的角度。

首先，從法律上來講，徵地批准文件並沒有被排除在行政訴訟受案範圍外。

為了解決什麼樣的行政行為能夠起訴的難題，最高人民法院在《行政訴訟法若干問題的解釋》中進行了排除式的説明，我們可以發現徵地批覆文件並不在此列，也就是説，徵地批覆文件毫無疑問地具有行政可訴性。

此外，無論是行政複議法還是行政訴訟法都允許對上級行政機關批准文件提起行政複議或者行政訴訟。

徵地批覆文件作為上級批准文件的類型之一，自然可以具有可訴性。

其次，從法理方面分析，徵地批覆不是內部行政行為。

實踐中有些法院主張，徵地批覆文件屬於內部文件從而不具有可訴性。

一是該文件是政府體制內下級向上級就某個問題進行請示，而上級依據下級的請示而作出的批示。

這種批示的性質是政府機關內部的文件;

二是文件不對外發生效力，只有地方政府發佈了徵地公告，徵地行為才會開始。

但內部行政行為和外部行政行為的區分在於，內部行政行為只對行政機構內部起作用，不會對外界產生直接影響，而外部行政行為對外界產生影響，直接影響了行政機關外部的羣體的利益。

目前理論界公認的內部行政行為僅指行政機關內部的獎勵、任免行為，對於這類內部行政行為不服，只能通過內部申請複核的方式來處理，而不能提起訴訟。

因此，判斷徵地批覆文件是否是內部行政行為，只需要認清它是否對外界產生作用就可以了。

我們可以發現徵地批覆文件實實在在會對外界產生作用，不屬於內部行政行為的範疇。

任何的徵地批覆，處理的都是行政機關外部的關於土地上的事情，徵地批覆行為導致集體土地變成了國有土地，這種外部的影響是客觀存在的，也是顯而易見的，因此部分法院聲稱徵地批覆文件是內部行為，不對外產生影響是無論如何都站不住腳的。

綜上，徵地批覆文件的可訴性無論是法理上還是法律條文上本無爭議。

實踐中，有部分司法機關故意將該徵地批覆文件所涉行政行為定性為內部行為而不予受理此類訴訟，作為專業的徵地拆遷維權律師，劉勇進律師將會盡職盡責為被徵收人的利益就此問題與法院展開多次的辯論，相信理越辯越明，徵地批覆不可訴終有一天會成為歷史。