行政登記二審行政判決書

上訴人(一審原告)劉功政(曾用名劉公正)。

委託代理人霍喜蓮，系湖北孔優旺律師事務所律師。代理權限:特別授權。

委託代理人胡宏武，湖北孔優旺律師事務所實習律師。代理權限:特別授權。

被上訴人(一審被告)十堰市鄖陽區人民政府(原鄖縣人民政府)。

法定代表人孫道軍，該區區長。

委託代理人許峯，系該區人民政府法制辦公室主任。代理權限:特別授權。

委託代理人楊國成，系該區國土資源局政策法規室主任。代理權限:特別授權。

上訴人劉功政因土地行政登記一案，不服十堰市張灣區人民法院(2014)鄂張灣行初字第00012號行政判決，向本院提起上訴。本院於2015年1月6日立案後，依法組成由審判員宋志彪擔任審判長並主審，審判員郭霞、審判員井家坤參加的合議庭，於2015年1月28日公開開庭審理了本案。上訴人劉功政的委託代理人霍喜蓮、胡宏武，被上訴人十堰市鄖陽區人民政府的委託代理人許峯、楊國成到庭參加了訴訟。因本案不能在正常審限內審結，本院申請延長審理期限，湖北省高級人民法院批准同意本案延長審理期限。本案現已審理終結。

一審法院審理查明，1987年1月10日，鄖縣國土資源局(原名鄖縣土地管理局)為鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠使用的位於鄖縣茶店鎮茶店村七組土地頒發了《土地使用證》。《土地使用證》登記內容為:土地使用單位為茶店鎮雙扶食用菌廠;單位性質為集體;土地用途為建廠;土地權屬為集體0.7畝;被徵土地總面積0.7畝;建築面積200.6平方米。1999年11月18日，鄖縣茶店鎮社會福利加工廠向鄖縣國土資源局提出(因名稱更換)書面申請，要求將上述《土地使用證》中登記的土地使用權人由鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠更名為鄖縣茶店鎮社會福利加工廠。1999年11月25日，鄖縣人民政府批准同意使用集體土地696.3㎡登記發證，土地使用證號為鄖縣集用(1999)第16190195號。登記內容為:用途為企業;權利人為劉公政;土地權屬性質為集體;權屬來源為劃撥;建築物佔地面積197.4㎡。2004年10月17日，王強持有其與劉功政簽訂的土地過户協議書向鄖縣國土資源局申請土地使用權變更登記。土地過户協議書約定:甲方劉功政願意將位於茶店村四組的福利加工廠用地過户給乙方王強(實有土地面積及四至邊界詳見土地使用證)，雙方原存債權債務關係全部終結。2004年11月17日，鄖縣國土資源局發公告，內容為劉功政遺失集體土地使用證一本(證號:鄖縣集用(1999)第16190195號)，自公告之日起一個月內若無異議，將為其重新辦理土地登記和發證手續，原土地證書同時作廢。同年12月30日，原鄖縣人民政府批准同意變更登記發證，鄖縣國土資源局作出土地變更登記，土地使用證號為鄖縣國用(2005)第16190195號，土地使用者為王強，土地權屬為國有，使用權類型為劃撥，用地總面積696.3㎡，建築佔地面積197.4㎡，地址為茶店鎮居委會四組。2006年9月29日，王強將該宗土地的房屋及附屬機械設備全部賣給何先平，何先平又賣給王先珍(土地使用權證:2011第1619015號)，2011年12月，王先珍將此土地上的附着物拆除。

2013年10月28日，鄖縣茶店鎮茶店村民委員會向鄖縣國土資源局申請，認為“原茶店福利加工廠位於我村四組雷家溝口，屬於村辦企業，佔地696.3㎡，…用地性質屬於集體土地。…其中一個買受人以原土地使用證丟失為由，欺騙相關部門，將該宗集體土地辦理為國有劃撥土地，…後經你局依法註銷該宗土地國有土地使用手續，恢復原集體土地狀態，鑑於集體土地上的附着物已滅失，我村特申請依法收回該宗土地集體土地使用權”。同年11月7日，鄖縣國土資源局向原鄖縣人民政府請示，經請示批准後，於2013年12月4日，鄖縣國土資源局在十堰日報刊登《關於限期辦理土地使用權註銷登記的公告》，要求:劉功政在公告刊登之日15日內到鄖縣國土資源局辦理註銷土地使用權登記手續，並交回原土地使用證;若有異議，限本公告刊登之日起15日內以書面形式向本部門提出;在規定期限內不提出異議也不申請辦理註銷原土地權利證書手續，本部門將公告廢止已頒發的土地使用權證，並直接辦理註銷登記。2013年12月25日，原鄖縣人民政府批准同意鄖縣國土資源局直接辦理土地使用權註銷登記，並公告廢止劉功政已獲土地使用證。鄖縣國土資源局依據土地所有權人申請和《土地登記辦法》第五十四條、第五十六條規定，於當月27日在十堰日報刊登《關於廢止土地權利證書的公告》，公告廢止了劉功政於1999年11月23日取得的位於鄖縣茶店鎮茶店村四組(原證為七組)處的《集體土地使用證》(原鄖縣茶店鎮社會福利加工廠用地，證號(1999)16190195、用途為企業用地、面積696.3平方米)一本。2014年2月12日，劉功政不服此註銷登記行為向十堰市人民政府提出行政複議，2014年3月24日，十堰市人民政府作出十行復決字第(2014)4號行政複議決定。決定維持被申請人註銷鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用證的具體行政行為。故成訴。

另查明，2012年2月20日，劉功政得知上述土地上的房屋被拆除遂向鄖縣國土資源局查詢，獲知2005年原屬於本人的土地使用證變成了王強，2011年又變成了王先珍。故於2012年4月12日，劉功政以不服原鄖縣人民政府頒發的(2005)第16190915號土地使用權證和(2011)第1619015號的土地使用權證為由，向十堰市人民政府提出行政複議。2012年9月19日，十堰市人民政府作出十行復告字(2012)3號行政複議告知書，告知:鄖縣國土資源局公告廢止了鄖縣國用(2005)第16190195號土地使用證。劉功政自行到鄖縣有關部門辦理土地登記手續。該土地上涉及的房產、合同等問題應依法採取訴訟方式尋求解決。2013年12月1日，劉功政委託律師向鄖縣國土資源局申請辦理土地登記變更手續。2013年12月11日，鄖縣國土資源局向劉功政發出《土地登記申請不予受理通知書》，通知決定不予受理辦理補發該土地證相關事宜，即不予重新登記和補發土地使用證。

又查明，2014年5月5日，此土地已由原鄖縣人民政府以國有出讓方式初始登記使用權人為王先珍。訴訟中，2014年9月19日，鄖縣國土資源管理局向劉功政作出《關於註銷土地使用權利證書的通知》。通知認為，審核1999年11月的辦證檔案資料時，應對原鄖縣茶店鎮社會福利加工廠申請名稱變更登記，實際登記時將土地使用權直接登記到劉功政名下，同時對超佔228.2㎡土地缺少違法用地處理和土地審批情況下，土地登記手續存在瑕疵。依《土地登記辦法》第五十八條規定該登記行為應當予以更正。限你自收到本通知書之日起15日內到本機關辦理註銷土地使用權證的手續，並交回原土地使用證。在規定期限內不辦理註銷原土地權利證書手續，本機關報經縣政府批准後將公告廢止已頒發的土地使用權證，並直接辦理註銷登記。

一審法院認為，土地使用權的變更登記是物權轉移的登記行為，應當嚴格依照法律、法規和法定程序進行。原鄖縣人民政府於1987年將位於鄖縣茶店鎮茶店村七組土地(原四組雷家溝口)初始登記集體土地使用權人為鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠。1999年11月23日，因企業名稱變更(即由鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠變更為鄖縣茶店鎮社會福利加工廠)，經鄖縣茶店鎮社會福利加工廠申請名稱變更登記，原鄖縣人民政府將土地使用權人由鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠變更登記為劉功政(證號:鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用證)。2013年12月27日，鄖縣國土資源局依據土地所有權人申請和《土地登記辦法》第五十四條、第五十六條規定，並報經原鄖縣人民政府批准，註銷劉功政鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用證，並公告廢止此證。《土地登記辦法》第五十一條規定:“因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請註銷登記。”，第五十四條規定:“當事人未按照本辦法第五十一條…規定申請註銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理，逾期不辦理的，進行註銷公告，公告期滿後可直接辦理註銷登記”。故鄖縣國土資源局經原鄖縣人民政府批准以“地上建築物已拆除，土地權利已滅失”為由，作出註銷登記行為的理由不符合《土地登記辦法》“因自然災害等原因造成土地權利消滅的，可以申請註銷登記”的規定，該註銷登記行為主要事實、依據不足。其次，原鄖縣人民政府認為訟爭土地原本歸屬集體企業鄖縣茶店鎮雙扶食用菌廠，在沒有物權變動法律行為的相關材料時，錯誤變動登記在劉功政名下，並依據《土地登記辦法》第五十四條規定予以註銷，適用法律條款錯誤，後雖在訴訟中適用《土地登記辦法》第五十八條作出《關於註銷土地使用權利證書的通知》，更正了法律條款，但終因註銷登記行為主要事實、依據不足，該註銷登記行為仍屬違法行為。關於劉功政要求原鄖縣人民政府為其辦理土地登記手續的訴訟請求，因原鄖縣人民政府對爭議的土地使用權進行了多次變更登記，其中變更登記到劉功政名下時沒有法律事實佐證，並且劉功政也沒有提交物權變動的法律行為相關證據材料，因此訟爭土地的權屬無法認定。為了不給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失，原鄖縣人民政府對此爭議的土地使用權應當進行重新審查確認，故劉功政的訴訟請求本院不予支持。綜上所述，依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三條、第四條，《最高人民法院《關於執行中華人民共和國行政法》若干問題的解釋》第五十八條之規定，判決如下:一、原鄖縣人民政府於2013年12月27日作出的鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用證註銷登記行為違法。責令原鄖縣人民政府於本判決生效之日起三個月內對位於鄖縣茶店鎮茶店村七組(原四組雷家溝口)土地使用權進行重新審查確認;二、駁回劉功政的其他訴訟請求。案件受理費50元，由原鄖縣人民政府負擔。

上訴人劉功政上訴稱，1.一審法院沒有對上訴人的訴求作出判決，本案的行政爭議根本沒有得到解決。2.二審法院已明確了被上訴人在2013年12月27日作出的廢止縣集用(2999)第16190195號土地使用證的行為違法，卻不撤銷該註銷行為，而是責令其再審查，這是對被上訴人違法行為的放縱，也是在浪費行政和司法資源，讓上訴人的合法權益受到無休止的侵害。3.一審法院在審理本案時將原本屬於被上訴人的舉證責任強加給上訴人，導致涉案土地權屬無法認定，嚴重侵害了上訴人的合法權益。4.被上訴人在涉案土地使用權屬爭議期間違法強行將該土地使用權轉讓給第三人，該行為依法應予撤銷。

被上訴人鄖陽區人民政府答辯稱，1.一審判決的第一項、第二項已對上訴人的訴請作出了公正合理的判決，本案的行政爭議已得到徹底解決。2.一審法院判決責令被上訴人重新審查確認符合法律規定，並無不當。綜上所述，請求二審法院駁回上訴，維持原判。

本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

另查明，在二審訴訟過程中，鄖縣人民政府更名為鄖陽區人民政府，鄖陽區人民政府認識到被訴註銷登記行為適用法律錯誤，自行糾正該行政行為，重新於2015年2月5日作出公告廢止劉功政於1999年11月23日取得的鄖縣集用(1999)第16190195號集體土地使用證。

本院認為，本案的爭議焦點是被上訴人於2013年12月27日公告註銷鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用權證的行為是否合法。因被上訴人是適用《土地登記辦法》第五十四條、五十六條規定作出被訴行政行為的，結合本案的案情，涉訴土地使用權既沒有因自然災害等原因造成土地權利滅失的事實，也沒有非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批准的事實，更沒有已經登記的土地抵押權、地役權終止的事實。故被上訴人作出的廢止並註銷被訴土地使用權的行為適用法律錯誤，因在二審訴訟過程中，被上訴人認識自己的錯誤，重新作出了新的廢止並註銷登記行為，經法律釋明，上訴人堅持要求撤銷原行政行為，因原行政行為違法但無撤銷內容，故宜判決確認原行政行為違法，但一審法院在確認違法的同時還判令被上訴人對涉訴土地使用權進行重新審查確認，因該判項超出了上訴人的訴訟請求範圍和法律規定的權限，故一審實體判決結果處理不當，本院依法予以改判。上訴人關於劉功政要求原鄖縣人民政府為其辦理土地登記手續的訴訟請求，因涉案土地使用權已經被作為國有土地出讓地初始登記在王先珍名下，其再要求為其辦理土地登記的訴請，違反了《中華人民共和國物權法》關於一個物權只能有一個權利人存在的原則，故該項訴請，本院不予支持，上訴人如果認為權利受損可通過其他途徑予以解決。依據修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(二)項，最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(法釋(2000)8號)第五十六條第(一)項、第五十七條第二款第(二)項之規定，判決如下:

一、撤銷張灣區人民法院(2014)鄂張灣行行初字第00012號行政判決;

二、確認原鄖縣人民政府於2013年12月27日作出的鄖縣集用(1999)第16190195號土地使用證註銷登記行為違法;

駁回上訴人劉功政的其他訴訟請求。

一、二審案件受理費用各50元，均由被上訴人十堰市鄖陽區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長宋志彪

審判員郭霞

審判員井家坤

二〇一五年五月十五日

書記員羅琴

附本案所適用的法律條款:

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條

行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

第七十四條行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法:

(一)行政行為違法，但不具有可撤銷內容的;

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理:

(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更;