工傷認定執法瑕疵

在單位受傷對於工傷認定執法瑕疵是什麼

工傷保險條例》、勞動和社會保障部《工傷認定辦法》和今年10月1日實施的《河南省工傷保險條例》等的規定為行政複議機關對工傷認定進行程序審查提供了法定標準。根據行政複議法第二十八條第一款第（三）項第3目的規定，勞動保障行政部門作出的工傷認定違反法定程序的應予撤銷。但在複議實踐中並非所有的程序違法行為都毫無例外地予以撤銷。如工傷認定通知書認定事實清楚，證據充分，適用法律法規正確，但工傷認定通知書作出後未在十五日內送達，而是在十五日後送達給當事人，程序上存在缺陷或瑕疵。一般認為這類程序違法行為雖然違反了法定程序，但並不影響具體行政行為在實體上的正確性，如果予以撤銷，將會使第三人的利益受到損害，不利於提高行政效率、解決行政爭議、和諧勞動關係、促進和諧社會建設，主張對此類行為不宜撤銷。這種程序上有缺陷，但不影響工傷認定的正確性，行政複議機關不宜決定撤銷的行政行為，可以稱之為不宜撤銷的程序瑕疵行為，與此相應的違反法定程序的行政行為則可以稱之為得撤銷的程序違法行為。由於工傷認定案件的多樣性，有許多程序上存在缺陷的行政行為，行政複議實踐中很難判定。現就如何界定得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為進行探討，提出有關看法，以有助於行政複議實踐。 　　一、工傷認定程序的概念和構成要件 　　界定程序瑕疵問題的觀點有以下幾種：主要程序、次要程序説，不影響實體權利説，補救説，綜合説和要件説。要件説是一種日益受到重視的觀點，值得研究借鑑。要件説強調從分析行政程序的概念和構成要件入手，正確界定得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為。 　　工傷認定程序或稱工傷確認程序，是勞動保障行政部門進行工傷認定時，表現出的時間和空間的形式。時間包括行為發生的順序和時限，空間包括行為進行時所表現出的方式和步驟。步驟、順序、方式和時限即為工傷認定程序四個構成要件。 　　步驟。程序作為一個過程，是一個步驟一個步驟完成的，每個步驟不可或缺。 　　順序。步驟與步驟之間不可顛倒。如先申請後受理；先出示證件表明身份，後調查核實；先取證，後認定等。 　　方式。完成工傷認定程序的外在表現形式。工傷認定程序的任何一個步驟都要通過一定形式去完成，如工傷保險條例規定勞動保障行政部門作出工傷認定，應當製作書面的工傷認定決定等。 　　時限。工傷認定程序既要客觀公正，又要保障和提高行政效率，因此要求勞動保障行政部門的工傷認定程序必須在一定的期間內進行。 　　理論結合實踐不難發現，諸多違反法定程序的現象，無不具體表現在工傷認定程序的四個構成要件上違背了法律規定：（1）減少或改變作出具體行政行為的步驟；（2）顛倒作出具體行政行為步驟的先後順序；（3）改變或取消作出具體行政行為的方式；（4）縮短或拖延要求當事人作出某種行為或作出具體行政行為的時限。 　　二、關於認定工傷認定程序瑕疵問題的幾點看法 　　總體認為，違反工傷認定程序步驟和順序的行為，是嚴重違反法定程序的行為，不能認定為程序瑕疵行為；可補救的方式缺陷和行政主體在法定期間內不作為的時限缺陷可以認定為程序瑕疵。不可補救的方式缺陷不能認定為程序瑕疵。 　　（一）違反工傷認定程序步驟與順序的行為不能認定為程序瑕疵行為 　　遺漏或改變工傷認定程序的步驟，都説明工傷認定程序沒有真正進行完全部過程，難以使當事人的實體權益得到充分有效地保障。順序是按照工傷認定由受理到作出決定的規律制定的，是工傷認定活動有序進行的重要保障，先認定、後調查核實是典型的程序倒置，不利於維護當事人的合法權益。因此任何違反步驟和順序的工傷認定行為都是得撤銷的程序違法行為。 　　依照工傷保險條例的規定，工傷認定程序的步驟及順序是： 　　1、受理確認申請。 　　2、調查核實。 　　3、作出確認。 　　4、送達確認決定書。 　　上述步驟缺少任何一項或顛倒先後順序都是得撤銷的程序違法行為。 　　現行有關規定對工傷認定內部程序沒有明確要求，如立案審籤、集體討論、結案審籤等，故內部程序不屬於複議的審查範圍。 　　（二）可補救的方式缺陷可認定為程序瑕疵 　　工傷認定程序的方式是具體行政行為的外在表現形式，直接影響到當事人的合法權益，工傷認定程序表現形式應當是一種要式行為。工傷保險條例、工傷認定辦法和河南省工傷保險條例對工傷認定程序的方式提出了嚴格要求，勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的應書面告知申請人。勞動保障行政部門作出工傷認定應當製作工傷認定通知書。判定工傷認定方式上的違法是得撤銷的程序違法，還是不宜撤銷的程序瑕疵，關鍵在於是否可以補救，如果可以補救，則當事人在程序權利上受到的損害得到了彌補，並未失去該項權利，可以認為是程序瑕疵行為。補救有不同的形式，可以由行政複議機關決定由勞動保障行政部門補救，也可以由勞動保障行政部門自行補救，當事人表示認同。補救可以在複議前已經補救完畢，也可以在複議中進行。如細微的書寫錯誤、計算錯誤等，一般不應以程序違法撤銷。又如勞動保障行政部門在製作調查筆錄時，執法人員只有1人，或者執法人員未在筆錄上簽名，被調查人在筆錄上簽字、蓋章，説明被調查人已認可了這種調查結果，也不宜以程序違法撤銷。再如，實踐中工傷認定通知書送達不規範的現象比較普遍，但行政複議法實施條例第十五條第二款規定：“行政機關作出具體行政行為,依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。”此款規定實際上已經是對具體行政行為瑕疵的存在及其補救的確認，程序是對實體的保障，而根據該規定，當事人並不因工傷認定通知書未依法送達而失去行政複議申請的權利，程序瑕疵已經通過當事人行使複議權利得到了補救。 　　勞動保障行政部門受理職工或者其直系親屬、工會組織提出的工傷認定申請後，未書面通知用人單位提供相關證據材料即作出工傷認定的，不能補救，因而是得撤銷的程序違法行為。 　　（三）勞動保障行政部門逾期作為的行為可以認定為程序瑕疵行為 　　根據工傷保險條例的規定，勞動保障行政部門在時限上的違法行為主要表現為在法定期間內未履行其法定職責。如工傷認定通知書作出後未在15日內送達給當事人等。 　　對逾期作為行為不能認定為得撤銷的程序違法行為的理由有：（1）勞動保障行政部門超過法定期限作出工傷認定，雖然違反了法定程序，但是如果行政複議機關以超期為由撤銷該決定，並責令被申請人重新作出具體行政行為，那麼就等於責令勞動保障行政部門超過了法定期限後還要作出具體行政行為，而且行政複議機關以超過期限為由責令撤銷，實質上也否認了行政複議機關決定限令履行法定職責的正確性，相互矛盾。（2）因“超限”而撤銷工傷認定，行政複議機關不可能決定重新作出具體行政行為，否則導致第三人的合法權益延遲得到法律保護，這決不是法治所期望的效果。（3）勞動保障行政部門雖然“超限”，但最後還是作出了具體行政行為，如無實體違法，屬於遲到的公正，行政複議機關再以“超限”為由予以撤銷已無意義。因此對勞動保障行政部門超過法定時限作出的具體行政行為應認定為程序瑕疵行為。 　　勞動保障行政部門縮短或拖延要求當事人作出某種行為的，也屬於程序瑕疵行為。 　　三、審理工傷認定程序瑕疵複議案件應注意的問題 　　（一）關於對程序瑕疵的認定及處理。對工傷認定程序瑕疵行為，行政複議機關不宜決定撤銷，但應在複議決定書的理由部分明確認定其違法性；決定前能夠糾正的應限期糾正；不能糾正或無需糾正的，可以製作行政複議意見書，監督被申請人改進行政執法工作。 　　（二）關於複合瑕疵問題。複合瑕疵是指工傷認定程序出現兩個以上瑕疵的情況。如果複合瑕疵中有一項為時限瑕疵，那麼一律不宜決定撤銷。如果複合瑕疵中全部是方式瑕疵，原則上也不宜決定撤銷。 　　（三）對不能補救的方式瑕疵行為、違反工傷認定程序步驟與順序的違法行為，複議機關應依法予以撤銷。（本文在2007年河南省人民政府法制辦公室、河南省勞動和社會保障廳全省勞動和社會保障行政複議專題研討會上被評為二等獎）