程序性駁回不動產登記行政複議申請，應該怎麼救濟？

導讀：近期，來自內蒙古的C先生諮詢，其向市人民政府申請行政複議，要求撤銷縣人民政府向第三人頒發的某某號林權證。市人民政府認為C先生在2015年履行轉讓草原承包經營權合同之訴中，已從證人證言中得知林權證的存在，因此其申請複議超過60日法定時限，決定駁回C先生的行政複議申請。同時告知，如不服行政複議決定，可在十五日內向有管轄權的人民法院起訴，但未告知具體的管轄法院。C先生想知道，其應該如何行使救濟權。

該決定是以申請人申請行政複議超過時效為由駁回複議申請的，即程序性駁回，與複議機關決定不予受理產生相同的法律後果。

一、關於適格被告的問題

按照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第三款的立法本意，複議機關未作複議決定為未作出實體處理決定。原告可以選擇起訴原行政行為，也可以選擇起訴複議行為。起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關為被告；起訴複議機關未在法定期限內作出實體處理決定的，複議機關是被告。

根據最高人民法院《關於正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被資格若干問題的規定》第五條第二款的規定，對《不動產登記暫行條例》實施前由縣級以上人民政府作出不動產登記行為提起訴訟的，以繼續行使縣級以上人民政府不動產登記職權的不動產登記機構或實際履行該職責的職能部門為被告。

在本案中，雖然頒發林權證的是縣人民政府，但是繼續行政不動產登記職權的是縣自然資源局，因此起訴林權證登記行為，應當以縣自然資源局為被告。

本案姑且不論市人民政府是否適格的行政複議機關，因作出駁回行政複議申請決定的是該政府，則不服該決定提起行政訴訟，適格的被告應當仍是市人民政府。

二、關於起訴期限的問題

（一）起訴原行政行為的，等同於《行政訴訟法》第四十六條第一款規定的對原行政行為直接起訴。按照該條規定，原告可以自原行政行為作出之日起六個月內提起行政訴訟。行政複議被耽誤的期間，屬於《行政訴訟法》第四十八條第一款規定的其他不屬於自身原因耽誤的期間，應從起訴期限中扣除。

另外，本案林權證作出時並未告知任何人起訴期限，按照最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款的規定，起訴期限從原告知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道該行政行為內容之日起不得超過一年，同時不得超過《行政訴訟法》第四十六條第二款規定的不動產案件二十年的最長期限。

也有一種觀點認為，選擇起訴原行政行為的，因經過向行政複議機關申請，故不能適用一般起訴期限的規定，也應當適用收到複議決定書之日起十五日內的規定。

（二）起訴駁回行政複議申請決定的，因依法告知了起訴期限，故適用《行政訴訟法》第四十五條規定，在收到複議決定書之日起十五日內起訴。如未告知，則根據《適用解釋》第六十四條第二款的規定，從知道或者應當知道複議決定內容之日起最長不超過一年。

三、關於管轄問題

（一）起訴原行政行為的。本案原行政行為為不動產登記行為，適用《行政訴訟法》第二十條、《適用解釋》第九條專屬管轄的規定，由不動產登記簿記載的不動產所在地人民法院管轄，級別管轄為基層法院。在本案中為縣自然資源局所在地的縣人民法院。

（二）起訴駁回行政複議申請決定的。根據最高人民法院《關於完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》第二條的規定，縣級、地市級人民政府不予受理或程序性駁回複議申請的案件，由基層人民法院管轄。因此在本案中，管轄法院為市人民政府所在地的基層人民法院。

四、關於行政複議期限的問題

（一）《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款規定，行政複議期限是自申請人知道該具體行政行為之日起六十日內。

《行政訴訟法》對起訴期限的規定，是自原告知道或應當知道行政行為作出之日起六個月內。

但是《適用解釋》第六十四條、第六十五條中，對於“知道”又加了一層限定，即“知道或者應當知道行政行為內容”。最高人民法院（2019）最高法行申7845號行政裁定的裁判觀點認為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當是針對其確信是真實的行政行為，若起訴人尚對是否存在被訴行政行為存疑，便起算起訴期限，則有違設置起訴期限制度的本意，知道或者應當知道行政行為的內容並非簡單的“看到”。

在該案例中，最高院認為，雖然原審第三人在交涉中向再審申請人出示了不動產權屬證書，但再審申請人並非主管行政機關或者其他有權機關，僅此事實難以認定其已經在行政訴訟法意義上知道或者應當知道該頒證行為，二審法院對其至遲在其將原審第三人起訴至某法庭時就知道或者應當知道該證的認定不當。 

從行政複議法與行政訴訟法的傳承來看，司法解釋對於訴權（行政複議權）等相關問題規定得更詳細，更傾向於保護行政相對人或利害關係人，人民法院往往以案例和司法解釋、答覆意見等形式，對行政複議中存在的問題進行規範和糾正。

本案行政複議申請人在當年民事案件庭審中，未見到林權證本身，不知道林權證的具體內容，也不知道林權證的證號，僅有證人口述，不應認定為其知道該林權證的內容。因此，市人民政府認為行政複議申請人在2015年庭審中就知道或應當知道林權證，以2022年申請行政複議超過60日期限，駁回行政複議申請不當。

另外，該林權證並未告知行政複議申請人複議期限，則按最高人民法院裁判觀點，應當參照行政訴訟法司法解釋的規定，行政複議期限為自知道行政行為內容之日起不超過一年。因此，本案行政複議期限應當自行政複議申請人得知林權證內容之日起計算，不超過一年。

五、關於適格行政複議機關和被申請人的問題

國務院法制辦公室在國法祕覆函（2017）852號《對廣西壯族自治區法制辦〈關於申請人對原縣級以上人民政府核發不動產權利證書申請行政複議應如何確定被申請人的請示〉的答覆》中稱，行政機關職權變更的，應當以繼續行政其職權的行政機關為行政複議被申請人。這一點與最高人民法院《關於正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被資格若干問題的規定》第五條的規定一脈相承。

因此，本案的適格被申請人是縣自然資源局，行政複議機關是市自然資源局，或者縣人民政府。在行政複議申請人向市人民政府申請複議後，市人民政府應當根據上述規定，作出不予受理或者駁回複議申請決定，而不是以超過行政複議申請時限為由駁回。

綜上，C先生可以在收到駁回行政複議申請決定書之日起十五日內，向市人民政府所在地的基層人民法院起訴，要求撤銷或變更該決定，然後在林權證的起訴期限內向縣人民政府或市自然資源局申請行政複議請求撤銷林權證，也可以在林權證的起訴期限內選擇直接向縣人民法院提起行政訴訟請求撤銷林權證。行政複議和訴訟經過的時間，應當從起訴期限內扣除。