律師如何為政府提供法律顧問

律師如何為政府提供法律顧問

遼寧平正律師事務所 陳戰勝

黨的十九大報告作出了“深化依法治國實踐”的重大決策和戰略部署，明確指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”可以説，黨的十九大報告吹響了新時代全面推進依法治國的進軍號，對加快建設社會主義法治國傢俱有重要指導意義。當前，我國正處在社會矛盾糾紛高發期，政府行使國家管理權面臨嚴峻挑戰，為全面落實黨的十九大精神，建立和完善政府法律顧問工作已成為必然發展趨勢，政府法律顧問的重要作用日益突顯。

一、律師擔任政府法律顧問的工作重點

隨着我國社會主義法治建設的深入進行，律師擔任政府法律顧問工作逐漸規範，其工作應重點圍繞以下幾個方面展開。

1.對政府行政工作提供法律諮詢及法律論證。政府在日常行政過程中，難免遇到各種法律問題，政府工作人員雖然掌握必要的法律知識，但面對形形色色的社會現象，政府需要諮詢法律顧問，律師擔任政府法律顧問最基本的工作就是提供法律諮詢。此外，對於政府的一些重要行政行為，一般會在事前進行討論與部署，在討論與部署過程中，法律顧問應當從法律的角度提出建議，對行政行為的合法性、可操作性、法律後果及可能帶來的法律糾紛等從法律角度進行論證。

2.受政府委託起草和修改規範性文件。目前，政府規範性文件大多由政府職能部門起草，由於缺乏法律專家的參與，部分規範性文件從立法技術及可行性方面難免存在欠缺。律師擔任政府法律顧問後，可以接受委託起草規範性文件，從實務操作角度及立法技術方面保障規範性文件的合法性。同時，律師擔任政府法律顧問還可以就政府部門起草的規範性文件進行論證，提出修改建議，使規範性文件更加規範與完善。

3.參與涉法信訪活動。維穩一直是各級政府重視的頭等大事。現階段，社會矛盾呈逐年上升態勢，人民羣眾“信訪不信法”的現象依然存在，司法途徑由於受成本、效率等因素限制，不能全面解決所有社會矛盾，而政府作為行政主體，具有維護社會穩定，調解社會矛盾的職能，政府需要通過信訪途徑，有效化解大量的社會矛盾。這就要求政府法律顧問從法律專業角度配合政府處理，引導人民羣眾通過合法的途徑表達自己的願望和訴求，防止過激事件發生。

4.代理政府進行各類訴訟活動。隨着《行政訴訟法》的修改，以往行政訴訟“立案難”的情況有了較大改善，“民告官”案件數量自2015年5月1日以後，數量激增，這就意味着政府會越來越多的成為行政訴訟中的被告。對於政府從事的民事行為，政府往往會成為民事訴訟中的當事人，實踐中較為常見的有招商引資、政府採購過程中發生的合同糾紛，以及組織大型活動產生的侵權糾紛等，律師作為政府的法律顧問，同樣要積極參與涉及政府的民事訴訟、仲裁活動。

二、現階段律師擔任政府法律顧問制度中存在的問題

政府法律顧問制度實施至今時間不長，實踐中也存在着一些不足之處，需要不斷加以完善。

1.政府和律師的合作存在不協調之處。政府是社會的管理者，是“官”，而律師雖然在法律領域掌握了一系列技能，但仍屬於社會的被管理階層，屬於“民”，官與民之間的合作，難免會出現一些不協調之處，如政府拿行政命令要求律師做出與之一致的法律意見，而不認真考慮該命令的合法性與合理性。

2.政府對法律顧問的作用缺少準確定位。律師作為政府法律顧問，作用體現在保障政府行政行為的合法性，以及對政府參與的民事活動進行風險防控，作用主要體現在“預防為主”，但在實務操作中，政府的“官本位”意識依然存在，不能夠從法律層面分析研究問題，而是想當然的認為這個事情該怎麼處理，那就應當按照這個方式處理。比如有些訴訟案件，政府主觀上認為自己佔理，往往就不聽取律師從法律層面對案件做的利害分析，片面要求律師一定要打贏官司，但是很多案件並不是向其預想的那樣發展，最終結果也並不一定勝訴，一旦結果不理想，政府往往便會責備律師。實際上，政府沒有準確定位律師在訴訟中的作用，律師的作用是在訴訟中窮盡事實和法律，站在委託人的立場闡述訴訟觀點，最大限度地維護委託人利益，但並不能左右訴訟案件的結果，政府以案件結果作為評判律師水平是欠妥的。

3.部分政府部門不能充分發揮法律顧問作用。一些政府部門聘請了法律顧問，甚至不止一名律師，但不會充分發揮法律顧問的作用，如有些政府部門在處理重大涉法行政事務前，不能及時讓法律顧問進行法律論證並提出法律意見，而在作出相關具體行政行為後，對方當事人提起行政複議或者行政訴訟時，方才想起讓法律顧問參與案件的行政複議或訴訟活動，但往往是“亡羊補牢”為時已晚，很多對政府不利的證據已經形成，即便律師參與也難以在訴訟中達到理想的效果，不能實現聘用法律顧問的目的。

4.政策與法律的關係難以協調。作為政府，必須明確法律與政策的關係，在一個法治國家裏要正確處理好法律和政策的關係，依法行政為主、依政策辦事為輔。但是，基於特定的國情和文化背景，行政機關往往難以處理好法律與政策的關係問題，只注重政策而輕視法律，重視領導的意見而輕視法律規定。法律顧問在提供法律服務時，遇到的不僅僅是法律適用問題，很多情況是法律與政策交織在一起的。因此，法律顧問在熟悉法律的同時也要熟悉政策，並對政策適用後可能帶來的法律風險做出評估，及時給政府提供風險提示，避免造成更大的損失。

三、做好政府法律顧問工作的途徑

建設法治政府，依法行政是前提和保障。政府工作要高效運行並減少失誤，關鍵要做到科學決策、民主決策和依法決策。為此，充分聽取法律顧問的意見和建議，善於運用法律思維和法治方式來保障政府工作順利開展非常重要，律師應着重從以下方面做好政府法律顧問工作。

1.為政府重大決策提供法律依據，進行合法性審查。律師在為政府提供法律顧問服務的過程中，可以充分發揮自身對法律知識的掌握和實際運用的優勢，為政府重大決策提供合法性、可行性分析論證，確保政府行為合法。

2.幫助政府規範行政執法行為。律師作為政府的法律顧問，可以在政府開展行政執法工作前介入，通過制定流程性文件規範行政執法程序，為行政執法行為提供充分法律法規依據。

3.協助政府處理民商事訴訟、行政訴訟。政府作為民事法律行為的主體，在日常工作中會涉及採購、債權債務處理等事項;在行政管理方面，政府作出的行政行為可能會涉及到相對人的實體權利，引發行政訴訟。法律顧問及時參與上述訴訟工作，為政府提供訴訟服務。

4.積極參與信訪穩定工作。律師作為具有專業法律知識的第三方，參與政府信訪工作，更容易與信訪人溝通並取得信任，通過宣講法律、國家政策，尋求多種解決問題途徑等方式，容易化解雙方矛盾，促進社會穩定。

在強調全面依法治國，特別是深入推進依法行政，加快建設法治政府的今天，律師應積極參與政府的法治建設，處理政府的各項法律事務，為建設法治政府作出應有的貢獻。