家源分享| 省法院制定《審理指南》 統一公安行政案件審理裁判尺度（附全文）

近年來，全省法院受理的公安行政案件常年位居各類行政案件前三位，且有逐年增加趨勢。為統一全省法院公安行政案件審理裁判尺度，依法保護公民、法人和其他組織合法權益，監督公安機關依法行政，省法院制定了《公安行政案件若干問題審理指南》（以下簡稱《審理指南》）。

        據瞭解，《審理指南》共32條，以問題為導向，以解決突出問題為出發點，以保護當事人合法權益為落腳點，有針對性地迴應了公安行政執法和法院司法審查中亟待解決的難題。根據全省法院審理公安行政案件的實際情況，《審理指南》聚焦司法實踐中的疑難問題，有重點地提供解決方案，明確了受案範圍、適格訴訟參加人和公安機關的法定職責等有爭議的問題。為保障買房人的合法權益，明確了户口強制遷出制度；為保障被傳喚人程序性權利，規定了公安機關在對違反治安管理行為人進行傳喚時，應當及時通知被傳喚人家屬，被傳喚人放棄該權利的，不免除公安機關通知家屬的義務。

        在治安處罰量罰上，《審理指南》明確減輕處罰的幅度，限制公安機關隨意跨檔減輕處罰；在違法行為定性上，對公然侮辱他人、賣淫嫖娼、結夥毆打他人、特殊保護對象等的認定進行了明確和進一步細化；在懲戒瞬時違法行為上，規範了在場交通警察作出行政處罰決定的審查標準等。另外，《審理指南》支持公安機關在執法過程中對違反疫情防控的違法行為依法快速、從重給予行政處罰；支持公安機關依法調解處理行政爭議，從源頭上減少行政案件的增量。

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附全文：

江蘇省高級人民法院公安行政案件

若干問題審理指南

        為統一全省法院公安行政案件審理裁判尺度，依法保護公民、法人和其他組織合法權益，監督公安機關依法行政，根據有關法律、法規、規章及司法解釋等的規定，制定本審理指南。

一、受理條件

（一）受案範圍

1.當事人對公安機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：

（1）公安機關傳喚當事人的行為，但強制傳喚除外；

（2）治安案件轉為刑事案件後，原治安案件的受案、調查、傳喚等行為；

（3）公安機關行政執法中鑑定、抽樣取證的行為；

（4）公安機關批准延長辦理案件期限的行為；

（5）公安機關交通管理部門出具交通事故責任認定書和事故證明書的行為。

（二）訴訟參加人

2. 根據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款的規定，相當於縣級公安機關交通管理部門的交通警察大隊作出行政處罰的，該交通警察大隊是被告。

3. 當事人起訴公安機關作出的行政處罰決定，未將相關利害關係人列為第三人的，人民法院應當告知當事人追加第三人。當事人不同意追加的，人民法院應當將相關利害關係人列為第三人。

二、幾類案件實體審查的重點

4. 縣級公安機關作出警告、五百元以下罰款的處罰決定後，當事人主張上述處罰決定應當由公安派出所作出，縣級公安機關不具有作出該處罰決定法定職權的，人民法院不予支持。

5. 公安機關僅憑自行製作的工作記錄證明曾開展了調解工作但未達成協議，並主張辦案期限從調解未達成協議之日開始計算的，人民法院不予支持。

6. 人民法院在審查當事人是否構成公然侮辱他人行為時，應當重點審查當事人是否有侮辱他人的言語或其他行為，以及當事人是否當眾或在公共網絡空間實施了上述違法行為。

7. 當事人雖未供述實施賣淫、嫖娼行為，但公安機關依據現場收集的物證、錢款支付的電子數據，組織、介紹、容留人員的證人證言等證據，經綜合判斷，認定當事人構成賣淫、嫖娼的，人民法院可予支持。

當事人主張其在被欺騙或被脅迫等情形下供述，公安機關不能提供其他有效證據否定當事人的主張，也不能證明賣淫、嫖娼事實確實存在，公安機關認定當事人構成賣淫、嫖娼的，人民法院不予支持。

8. 公安機關有充分證據認定兩人或兩人以上事前有共同的意思聯絡或現場臨時起意毆打、傷害他人，構成結夥的，人民法院應予支持。但對於發生在親友、鄰居、同事、在校學生之間因瑣事引發的毆打、傷害事件，人民法院應當對臨時起意進行嚴格審查，審慎認定是否屬於結夥毆打、傷害他人。

9. 公安機關認定當事人構成毆打、傷害殘疾人、孕婦、不滿十四周歲的人或六十週歲以上的人，當事人主張不知被毆打、傷害的人為上述特定對象的，人民法院不予支持。

10. 涉及土地、房屋徵收、違法建築拆除、環境整治等案件中，當事人提起行政訴訟要求公安機關履行保護人身權、財產權等治安管理法定職責的，人民法院應當重點審查當事人提出履行法定職責申請後，公安機關是否存在違法不受理、超期受理、受理後拖延處理等情形。公安機關接警後，依法及時處警，經調查發現土地、房屋徵收、違法建築拆除、環境整治等行為系其他行政機關實施，或委託其他單位實施，並將查明的相關情況告知當事人的，應當認定公安機關已經履行了法定職責。但公安機關在處警中發現存在其他違反治安管理行為，未依法履行相應法定職責的除外。

11. 當事人在公安機關尚未發現之前，主動供述自己的違法行為，或被調查後主動供述尚未被公安機關掌握的違法行為，應當認定其具有從輕、減輕或不予處罰的情節。當事人供述違法事實後，對自己行為性質的辯解不影響主動供述情節的成立。

12. 公安機關依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第十二條、第十四條、第十九條的規定，對符合減輕處罰的當事人進行如下處理的，人民法院應予支持：

（1）違法行為所對應的法定處罰種類只有一種的，公安機關在該法定處罰種類的幅度以下給予處罰；在法定處罰種類的幅度以下無法再減輕處罰的，不予處罰；

（2）違法行為應當處以拘留並處罰款的，公安機關在法定處罰幅度以下單獨或同時減輕拘留和罰款，或在法定處罰幅度內單處拘留；

（3）違法行為應予拘留，可以並處罰款的，公安機關在拘留的法定處罰幅度以下減輕處罰；在拘留的法定處罰幅度以下無法再減輕處罰的，不予處罰。

13. 公安機關在處置疫情等突發事件中，縮短辦案時間、簡化處罰程序，結合違法行為發生原因、事實、性質、情節和社會危害程度等因素，在法定處罰幅度內對違反突發事件應對措施的行為依法快速、從重處罰的，人民法院應予支持。

14. 對於應當依法經公安機關負責人集體討論作出行政處罰決定的案件，集體討論決定的程序應當在案件調查程序終結後、行政處罰決定作出前進行。

公安機關負責人集體討論決定程序在行政處罰事先告知程序之前完成，當事人收到擬行政處罰告知後，提出有實質意義的陳述和申辯意見，或依當事人申請組織召開聽證會後，公安機關未再次進行集體討論的，人民法院應當認定被訴行政處罰決定違反法定程序。但當事人在公安機關告知後明確表示放棄陳述或申辯權利，或在聽證等程序中未提出有實質意義的陳述和申辯意見的除外。

15. 公安機關扣留機動車行為應當認定為《中華人民共和國行政強制法》第九條第（三）項所規定的扣押財物的行政強制措施。

16. 道路交通違法行為瞬時發生或未留下痕跡，在缺乏電子監控視頻、證人證言等其他證據的情況下，公安機關依據兩名在場交通警察執法筆錄當場作出處罰決定的，人民法院應當從以下幾個方面審查該處罰決定的合法性：

（1）在場交通警察是否具有執法資格；

（2）執法筆錄是否合法；

（3）當事人陳述和申辯等權利是否得到保障；

（4）其他影響依法作出該處罰決定的因素。

17. 公安機關依據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條第二款的規定，對行政相對人和利害關係人要求公開行政執法案卷信息的申請作出不予公開決定的，人民法院應予支持，但法律、法規、規章另有規定的除外。

18. 公安機關依據《中華人民共和國刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等規定，對當事人要求公開刑事案件立案前初查信息的申請作出不予公開決定的，人民法院應予支持。

三、相關案件程序審查的重點

19. 刑事案件轉為治安案件的，應當以縣級以上公安機關負責人批准刑事案件轉為治安案件之日起計算公安機關辦理治安案件的期限。

20. 當事人向公安機關報案要求履行治安管理法定職責，公安機關立案受理後，當事人又以同樣的事實和理由多次報案的，應當以公安機關第一次立案受理當事人報案之日起計算公安機關辦理治安案件的期限。

當事人報案後公安機關沒有立案受理，後以同樣的事實和理由多次報案的，應當以當事人最後一次報案之日起計算公安機關履行治安管理法定職責的期限。

21. 判斷公安機關延長治安案件辦理期限的合法性，應當審查公安派出所延長治安案件期限是否報請所屬縣級公安機關批准；縣級公安機關延長治安案件期限是否報請該公安機關的上一級公安機關批准。

22. 判斷公安機關對當事人進行傳喚或給予行政拘留處罰的合法性，應當審查公安機關是否及時通知其家屬。當事人放棄該權利的，不免除公安機關通知其家屬的義務，但當事人拒絕提供聯繫方式導致公安機關無法通知其家屬的除外。

23. 人民法院應當從以下方面對公安機關法律文書送達程序合法性進行審查：

（1）公安機關是否首先採取直接送達方式向當事人本人送達法律文書；當事人本人不在的，是否交其成年家屬、所在單位的負責人或其居住地居（村）民委員會代收；當事人是法人或者其他組織的，是否交由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收；

（2）受送達人本人或代收人拒絕接收法律文書或拒絕簽名和捺指印的，公安機關是否邀請當事人鄰居或其他見證人到場，説明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者捺指印，把法律文書留在當事人的住所；是否把法律文書留在當事人的住所，並採用拍照、錄像等方式記錄送達過程；

（3）公安機關是否按照當事人提供的最新收件地址、聯繫電話等信息，將法律文書交由國家郵政機構郵寄送達。法律文書交郵後，公安機關是否及時跟蹤文書籤收情況，發現不能送達的，是否及時採取補救措施；

（4）公安機關是否正確填寫當事人的聯繫地址和聯繫電話等；

（5）公安機關採用傳真、互聯網通訊工具等方式進行送達的，是否經當事人同意。

24. 公安機關作出不予處罰決定但未依法向當事人送達的，應當認定為程序違法。

四、裁判方式的選擇

25. 對於當事人存在互毆的治安案件，應當審查公安機關作出處理決定時是否綜合考慮案涉糾紛起因、毆打情節、雙方傷情等具體情形，處罰決定存在明顯不當的，人民法院可以判決撤銷該處罰決定。

26. 對於被處罰人存在兩種及兩種以上違法行為的處罰案件，應當審查公安機關是否依據相應的法律規定，在處罰決定中對兩種及兩種以上違法行為分別作出處罰，合併執行。處罰決定未對兩種及兩種以上的違法行為分別作出處罰，直接作出合併處罰決定的，屬於適用法律錯誤，人民法院應當判決撤銷該處罰決定，並判決公安機關重新作出處罰決定。

27. 對於公安機關援引《公安機關辦理行政案件程序規定》第二百五十九條第一款第（四）項規定作出終止案件調查決定的，應當審查公安機關終止案件調查的情形與該條款所列舉的前三種情形是否具有共同特徵、行為性質是否一致、是否符合該條立法目的。公安機關超出立法本意作出終止案件調查決定屬於適用法律錯誤，人民法院應當判決撤銷該終止案件調查決定，並判決公安機關重新作出行政處理決定。

28. 對於房屋所有權合法轉移後，原房屋所有權人拒絕遷出户籍，公安機關經現房屋所有權人申請，將原房屋所有權人户籍遷出，原房屋所有權人訴請撤銷該遷出户籍行為的，應當審查公安機關是否提供證據證明現房屋所有權人提交了房屋所有權合法轉移憑證、申請書等材料，是否告知了原房屋所有權人。公安機關履行了上述義務的，人民法院應當判決駁回原房屋所有權人的訴訟請求。

29. 當事人向公安機關報案後，公安機關未對其報案作出處理，當事人以公安派出所為被告提起行政訴訟，人民法院經審查認定相關法定職責應由縣級公安機關履行的，應當向當事人釋明變更被告。經釋明當事人拒絕變更被告的，人民法院應當裁定駁回當事人的起訴。

30. 判決公安機關履行法定職責的，人民法院應當依照行政法律規範中所規定的履行期限，確定公安機關履行法定職責的期限，但有特殊情形的除外。

法律規範未對公安機關履行法定職責期限作出規定的，人民法院應當結合具體案情，充分考慮當事人合法權益保護的及時性和公安機關履行法定職責的可行性等因素，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條的規定，合理確定公安機關履行法定職責的期限。

五、附則

31. 本審理指南的規定與相關法律、法規、司法解釋、司法解釋性文件、指導案例等不符的，以法律、法規、司法解釋、司法解釋性文件、指導案例等為準。

32. 本審理指南自2022年7月15日起施行。

（本文轉自江蘇法治報微信公眾號)