業委會何種情況下可提行政訴訟？，​

業委會何種情況下可提行政訴訟?

2018年2月8日開始施行的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》《行訴解釋》第十八條規定，業主委員會對於行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業主委員會不起訴的，專有部分佔建築物總面積過半數或者佔總户數過半數的業主可以提起訴訟。該條規定系首次在司法解釋的層面明確不服涉及業主共有利益的行政行為提起行政訴訟時，原告資格的確定規則。對於該條款，可以從幾個方面加以理解。

一、《行訴解釋》規定業主委員會可提起訴訟的條件

01

不需要業主共同或者業主大會特別授權

對於業主委員會與業主大會的關係，我國《物業管理條例》和《物權法》均有所涉及，認為“業主委員會是業主大會的執行機構”，業主委員會執行業主大會的決定事項，2009年住房城鄉建設部印發的《業主大會業主委員會指導規則》則進一步對業主委員會的權限範圍作出了明確的規定，賦予業主委員會日常物業管理事務的核心地位。由於業主委員會是業主大會的執行機構，最終法律責任和義務承擔者為全體業主，那麼根據《行訴解釋》規定，業主委員會是當然取得原告主體資格還是應得到全體業主或業主大會的授權?第一種意見認為，應得到全體業主或業主大會的授權。在《物權法》和《物業管理條例》並未修改的情況下，業主委員會仍然是業主大會的執行機構，權利和責任應歸於全體業主。業主委員會參與訴訟的依據是訴訟擔當。訴訟擔當是指本不是權利或者法律關係主體的第三人，對他人的權利或者法律關係有管理權，以當事人的地位，就該法律關係產生的糾紛而形式行政訴訟實施權，判決的效力基於原法律關係的主體。訴訟擔當根據其是來源於法律的明確規定還是原來的權利主體授予而分為法定的訴訟擔當和約定的訴訟擔當。業主委員會的成立本質上是民事約定行為，對於業主委員會是否有權起訴，屬於民事約定的範疇。提起訴訟屬於重大事項，應當反映廣大業主的真實意志，因此，業主委員會行使訴訟權利應當有業主大會的授權。授權形式可以是業主大會決定，也可以在物業管理規約中予以明確約定，這樣才能夠防止業主委員會超越職權、濫用職權，侵害到業主利益。第二種意見則認為，業主委員會不需要全體業主或業主大會授權即具有原告主體資格。《行訴解釋》關於業主委員會起訴並未設定需要業主大會授權等條件，即以司法解釋的形式明確業主委員會作為“其他組織”的當然訴訟主體資格，這屬於法定的訴訟擔當，這樣理解符合訴訟便利和經濟的原則，能及時救濟受侵害的業主權益，有利於小區業主訴訟利益的維護，有利於化解羣體性矛盾和糾紛。

筆者傾向於第二種意見，理由如下：一是從法理看，“獨立承擔責任”並不是判斷一個組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件。業主委員會背後真正的權利義務主體是全體業主，業主委員會對外行為的法律後果，理應由全體業主來承擔。二是從立法本意看，新行政訴訟法以保護公民、法人或其他組織合法權益、解決行政爭議為立法宗旨，司法解釋的該條規定的目的在於暢通救濟渠道，確保有限司法資源的效益最大化，法院施加授權等前提條件缺乏依據，不符合立法本意。三是從業主委員會制度設置看，業主委員會由業主大會會議選舉產生，履行業主大會賦予的職責，其成立有嚴格的程序規定，並依法要到行政機關進行備案，成立目的在於通過制定和遵從共同的契約和規章，進行自主治理和經營，維護全體業主的權益。由依法成立的業主委員會進行起訴符合業主委員會制度設置初衷。四是從審判實踐看，針對涉及小區共有利益的糾紛，由業主委員會集中來提起行政訴訟，有利於對羣體性、矛盾易激化案件的及時、有效審理和實質性集中化解爭議。五是從救濟途徑看，如果業主委員會的行為違反了法定職責，或超越了業主大會的決議與授權範圍而侵害業主合法權益的，其行為的後果不得由全體業主承擔，而應由有過錯的業主或業主委員會委員來承擔責任，當事人可以另行通過民事訴訟等途徑予以解決。當然，業主也可以召開業主大會，重新成立新的業主委員會。六是從業主自治角度看，由於業主委員會的成立以及業主大會決議均屬於民事約定行為，如果業主認為提起行政訴訟需要加以限制的，也可以在管理公約中對提起行政訴訟設置“需要經過業主大會決議授權等”前置條件;若未約定加以限制的，則一般認為具有提起行政訴訟的原告資格。

02

業主委員會應當依法成立

《行訴解釋》第十八條規定的業主委員會應認定為法定主體，即應當依據《物權法》、《物業管理條例》、《上海市住宅物業管理規定》等法律法規中關於業主委員會成立的條款依法成立，並經過備案程序取得法定主體資格。若業主委員會選舉產生後，尚未進行備案程序的，其對備案或不予備案行為不服提起訴訟的，由於業主委員會成立本質上屬於民事自治行為，其本身就是對備案不服而提起訴訟，在這種特殊情形下，應當肯定未經備案的業主委員會具有原告主體資格。其他情形下，業主委員會則需要依法備案後方具有原告資格。

03

應為維護業主共有利益而提起訴訟

業主委員會只能就全體業主的共有利益對外主張權利。業主委員會是代表和維護廣大業主的整體利益而不是個別業主權益的組織，不能代表個別業主提起訴訟。因此，在行政行為侵害到小區業主共有利益的情況下方能由業主委員會提起行政訴訟。“共有利益”屬於不確定性法律概念，在對其理解和適用上，要結合相關實體法律法規的規定予以認定。如《物權法》第七十條至第七十四條規定了建築物共有部分、建築區劃內道路、公共場所、公用設施和物業服務用房等屬於業主共有，如果行政行為侵害到這些共有部位的權益的，應認為系侵害到業主共有利益，業主委員會有權提起訴訟。又如，《物業管理條例》第十七條第一款規定了管理規約應當對業主的共同利益等作出約定，如果行政行為侵害到管理規約中約定的業主共同利益的，業主委員會也有權提起訴訟。

二、業主個人原告主體資格的認定

01

僅涉及業主共有利益的情況下，業主個人無原告資格

對於涉及業主共有利益的行政行為，業主委員會或雙過半業主具有起訴資格，由此隱含的含義應是，業主個人不具有起訴資格。之前，以上海市的實踐看，有不少涉及小區業主共有利益的行政行為是允許業主個人起訴的。比如，針對街道辦作出的業主委員會發放備案證行為，法院均是實體審理後作出判決。對此，筆者認為，在原告資格的把握上，在《行訴解釋》實施後，應有所變化。如果業主個人因侵犯業主共有利益來起訴撤銷備案證的，應認定為不具有原告資格;如果業主為前任業主委員會成員，因改選侵犯其權益為由，起訴請求業主委員會備案證的，基於該業主個人權益的考慮，以及以往上海法院的實踐，以認定其具有原告資格為宜。再如，小區維修基金歸全體業主共同所有，業主個人起訴請求撤銷行政機關審核同意動用住宅維修基金行為的，應該情形下僅涉及小區業主共有利益，故應認定業主個人不具有原告資格。

02

個人利益與共有利益競合的情況下，業主個人具有原告資格

涉及業主共有利益的行政行為並非在任何情況下，業主個人均不可訴，如果除了涉及業主共有利益外，又專門針對業主個人侵害其權益的，則應賦予業主個人起訴主體資格。如根據《上海市住宅物業管理規定》第十三條、第十四條的規定，物業管理區域符合本規定第十二條第二款所列應當成立業主大會條件之一的，建設單位應當在三十日內向物業所在地的鄉、鎮人民政府或者街道辦事處提出成立業主大會的書面報告，並提供相關材料。建設單位未及時書面報告的，業主可以向鄉、鎮人民政府或者街道辦事處提出成立業主大會的書面要求。鄉、鎮人民政府或者街道辦事處應當在接到建設單位書面報告或者業主書面要求後的六十日內，會同區、縣房屋行政管理部門組建業主大會籌備組(以下簡稱籌備組)。筆者認為，如果業主提出書面要求後，鄉、鎮政府或街道辦未及時成立業主大會籌備組或者業主大會的，業主起訴請求履行法定職責，應當賦予其原告主體資格，因為法律規定了其具有提起書面要求的權利，且是履行法定職責申請的申請人，行政機關不作為，侵害到了法規賦予業主個人的權利，該權利具有個體性。如果對於成立業主大會籌備組的行為不服，提起撤銷或確認違法之訴的，業主個人則不具有原告資格，因為該行為是侵害的小區共有利益。再如，在小區公共區域改綠地為涼亭，這涉及到小區共有利益，行政機關認定該建築不構成違法建築。如果該涼亭同時影響到了旁邊居民的其他合法權益，如通風、採光等相鄰權益的，也應當認為，業主個人針對相鄰權受損而具有起訴主體資格。又如，小區業主起訴請求相鄰地塊的建設工程規劃許可證，如果提起訴訟的業主與該地塊直接相鄰，侵犯到其通風、採光等相鄰權的，應認為其具有原告資格;若並不直接相鄰，而以侵害小區共有利益為由提起訴訟的，則不具有原告主體資格。

03

未成立業主委員會情況下的原告主體資格

對於行政行為涉及到小區業主共有利益，而小區未成立業主委員會的，應如何認定原告資格?對此，筆者認為，單個業主代表不了全體業主的真實共同意志，要提起訴訟應當是大部分業主決定的結果。該種情形和業主委員會不起訴情形下，單過半數業主可起訴並無本質不同。因此，可參照《行訴解釋》第十八條第二款關於業主委員會不起訴情形的規定，由專有部分佔建築物總面積過半數或者佔總户數過半數的業主可以提起訴訟。這樣才能代表業主的共同意志，權利和義務歸屬於全體業主。

三.對於《行訴解釋》施行之前已經受理尚未審結的業主個人作為原告案件處理

司法解釋是對現行的法律具體運用過程的細化和解釋，在此過程中並沒有創造新的法律規範，原法律規範在其生效之前就產生了法律效力。同時，司法解釋對某一法律實施的解釋，是對某類法律事實性質的認定，以確定其是否符合已生效的法律，是為方便司法機關更好地適用法律，並不對法律的效力產生影響。因此，司法解釋對被解釋的法律生效以後、該解釋施行以前的行為和事件具有溯及力。反之，被解釋的法律規定不能溯及的行為和事件，該司法解釋亦不能溯及。因此，《行訴解釋》作為對新行政訴訟法的全面解釋，自2018年2月8日施行，對新行政訴訟法於2015年5月1日實施後的行為和事件具有溯及力。對於新行政訴訟法實施後作出的行政行為，《行訴解釋》施行前已經立案、尚未審結的案件，根據《行訴解釋》第十八條的規定，業主個人針對僅涉及業主共有利益的行政行為不服提起訴訟的，應當認定為不符合《行訴解釋》第十八條的規定，不具有原告主體資格，裁定駁回起訴。