淺談人民監督員制度的意義

湖北五峽律師事務所

付安楠

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摘要

人民監督員制度是最高人民檢察院為了加強針對人民檢察院直接偵辦的案件的外部監督，於2003年在全國範圍內開始試點的推進檢察改革的一項創新制度，至2015年深化人民監督員制度改革，人民監督員制度得到了進一步的昇華，總結這十多年來的人民監督員工作經驗，不管是對於監督人民檢察院在偵辦職務犯罪案件中的行為而言，還是對於提升公民的法治意識而言都具有極為重大的意義。

關鍵詞：人民監督監督權建議權

一、公民的批評權和建議權在人民監督員制度下的具體化

《中華人民共和國憲法》第四十條規定，中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，而人民監督員制度就是具體化公民的批評權尤其是建議權的制度途徑。鑑於憲法文本自身的特點，憲法文本對相關問題的規定往往比較抽象、籠統，比如，憲法第四十條規定的公民的針對國家機關和國家工作人員的批評權和建議權就很抽象。憲法文本僅僅是確立了這樣一種公民基本權利，但是對於行使該權利的程序以及該權利的界限都沒有做出細緻的規定。該條文不僅僅是確立了一種公民基本權利，而且還給其他的國家機關，當然主要是立法機關，施加了一種憲法的義務，他們有義務通過各種方式來具體化憲法第四十條，比如，立法機關負有制定相關保障公民的批評權和建議權的法律的憲法義務。雖然我國憲法的制定者並沒有在憲法文本中明確給予立法者一些指示，但是為了保證憲法的根本法地位，為了保證憲法具有最高的法律效力，必須將憲法所規定的公民基本權利落到實處。

人民監督員制度就是一種由最高人民檢察院所實施的具體化公民的批評權和建議權的制度設計。2010年10月26日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過的《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》，該規定第二條規定，人民檢察院查辦職務犯罪案件，實行人民監督員制度，接受社會監督。人民檢察院應當保障人民監督員履行監督職責，認真對待人民監督員提出的意見和建議。該規定的第二十九條至第三十四條還詳細規定了人民監督員履行職責的保障。由此可知，最高人民檢察院通過在其內部實施人民監督員制度，允許人民的代表，也即人民監督員對於檢察院在偵辦職務犯罪案件中的行為予以監督，提出意見和建議，由此也就為實現公民在憲法上的批評權和建議權提供了切實可行的制度選擇。

總之，人民監督員制度是最高人民檢察院具體化公民的批評權和建議權的一種創新性的制度設計，它保障了公民憲法上的批評權，尤其是建議權。

二、人民監督員制度豐富了監督體制

針對人民檢察院的工作，存在很多的監督形式，就目前存在的監督形式而言，既有檢察機關內部的監督，又有檢察機關外部的監督;既有法律監督，又有社會監督。其中承辦案件的檢察官的上司、監察委員會、上級人民檢察院的監督等都是來自於檢察機關內部的一種監督，而來自於人大、社會輿論的監督則是一種外部監督。其中除了社會輿論監督，其他的監督都是一種法律監督，是一種權力對權力的監督。筆者認為，人民監督員制度是一種外部的、權利監督權力的社會監督形式。

第一，人民監督員制度是一種外部的監督形式。相對於檢察機關內部的監督形式而言，外部的監督具有明顯的優勢。雖然我國並沒有實施三權分立體制，但是在實際中，不管是何種權力都會涉及到分權與制衡的問題，比如，人民檢察院監督法院就是一個明顯的例子。當問題涉及到人民檢察院偵辦的職務犯罪時，人民檢察院就會面臨一個難題，那就是自己監督自己，雖然檢察院內部也對權力進行了分配，比如由監察委員會、紀檢監察處等來監督相關案件的偵辦，但是，無論如何這都是一種自我監督，都避免不了由此所帶來的負面影響，比如人民的懷疑等。人民監督員制度的設計彌補了這種不足，它是一種外部監督形式，通過選舉相應的人民代表來履行監督職責，不僅使得人民檢察院的工作能夠更加公正的開展，而且這樣也使得普通公民有機會進入到人民檢察院的辦案程序，更加切實地體會相應的法律流程，這不僅提升了公民的法律意識，而且也使得公民更加了解檢察院，通過檢察院這一窗口，也更加了解整個國家體制。

第二，人民監督員制度是一種權利監督權力的監督形式。權力應當是一種保護權利的力量，但是同時權力也有可能會損害權利。而且，權力監督權力也存在着一些問題，所以由權利來監督權力還是有很大的必要性的。正如上文所述，人民監督員所行使的是一種憲法權利，是針對國家機關及其工作人員的批評權和建議權。本文中主要論述人民監督員制度作為一種權利監督形式與權力監督形式有何特殊之處，為此，筆者將人民監督員制度與人大監督做以比較分析。人大監督是一種權力監督形式，它的監督範圍非常廣泛，它不僅可以監督檢察院，也可以監督法院和行政機構，而人民監督員只可以監督人民檢察院自偵的職務犯罪案件;此外，人大監督是一種宏觀的監督，而人民監督員則是一種微觀的監督，人民監督員制度對於豐富我國的監督體制而言具有重大的意義。目前有一種觀點認為，人民監督員應當直接從人大代表和政協委員中產生，不再設立專門的選人程序，而且由人大常委會進行管理。這種觀點雖然存在一些優點，但是並不贊同這種觀點，因為，如果將人民監督員制度交由人大常委會進行管理，那麼實際上就相當於賦予了人大常委會一種針對檢察院偵辦的職務犯罪的個案監督權。

第三，人民監督員制度是一種社會監督形式。社會監督是相對於法律監督而言的，人民監督員制度是一種社會監督形式。雖然是社會監督的一種形式，但是人民監督員制度與社會監督之間還是存在着一些區別的。首先就監督的範圍而言，社會監督的範圍要遠遠廣於人民監督員制度的監督範圍。人民監督員制度僅僅能夠監督檢察院自偵的職務犯罪案件，而社會監督則可以監督檢察院的所有行為;其次就監督的效力而言，人民監督員制度的監督效力要強於社會監督。一般而言，社會監督與人民監督員的監督對於檢察院而言都不具有強制執行力，但是，根據《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》第二條的規定，人民檢察院必須認真對待人民監督員所提出的意見和建議。當然，除了強調二者之間的區別之外，還必須意識到二者之間的共同點，也即人民監督員制度是一種社會監督形式，共享社會監督的特點。可以把人民監督員制度理解為是社會對檢察院自偵的職務犯罪案件的監督的一個途徑，藉由人民監督員的監督，以達至社會監督的目的。

三、人民監督員制度是一種公民參與司法的途徑

正如上文中的論述所言，人民監督員制度是一種普通的公民參與司法過程的一種途徑。這具有如下幾個意義。第一，檢察機關既是司法機關，需要參與辦理司法案件，同時也是羣眾工作機關，檢察工作需要立檢為公，執法為民，也即是檢察機關在具體辦理案件的過程中，需要聽取民聲、察知民意，依法解決人民羣眾最為關心的現實問題。人民監督員制度提供了一個這樣的平台，在此平台之上，人民檢察院在接受監督的同時，可以聽取人民羣眾的意見、心聲，為檢察機關做好羣眾工作奠定堅實的基礎;第二，公民通過當選人民監督員從而能夠參與具體的司法過程，能夠增加檢察機關工作的透明度，由此人民羣眾由於誤解所產生的針對人民檢察機關的矛盾就能夠得以解決;第三，在檢察機關自偵的職務犯罪案件中實施人民監督員制度是程序正義在我國司法實踐過程中的體現。程序正義是相對於實質正義而言的。過去，人們並沒有認識到程序正義的重要性，認為刑法只要能夠達至懲治罪犯、預防犯罪的目的就可以，也即是説只要最終給於犯罪嫌疑人的審判是正義的就可以了，由此忽視了程序正義。因此，在案件偵查的過程中超期羈押、刑訊逼供等違背法律精神的行為出現了。人民監督員制度能夠及時發現檢察機關在偵辦案件中的程序問題，由此程序正義得以實現。

四、人民監督員制度體現了國家保障人權的觀念

隨着公民權利意識的逐漸覺醒以及國家保障人權觀念的確立，2004年國家尊重和保障人權的觀念被寫入憲法。尊重和保障人權是現代民主憲政的一項基本原則，人權入憲標誌着我國的人權事業發展進入了一個新的階段。人權不是一個抽象的概念，它包括很多具體的權利，而生命權、自由權是其中極為重要的一種，犯罪嫌疑人在最終被法院判決之前都被假定為是無罪的，因此也就享有完全的自由權和生命權，因此我們沒有權力剝奪他們的生命權和自由權，甚至我們必須要加大對於犯罪嫌疑人的生命權和自由權的保護，一個國家對待犯罪嫌疑人的方式最能夠反映這個國家是否尊重並保障人權。

近幾年來，隨着司法改革的逐步深入，國家對待犯罪嫌疑人的態度發生了很大的改變，國家越來越重視犯罪嫌疑人的生命權和自由權，制定多種政策、制度來保障犯罪嫌疑人的人權。人民監督員制度就是其中一種，因為在檢察機關偵辦的案件中，人民監督員可以隨時進行監督，並且及時發現一些問題，由此可以避免超期羈押、刑訊逼供等侵犯犯罪嫌疑人的人權的違法行為。

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